[11)《续日本后纪》承和6年10月条。
[12]久野健：《古代雕刻论》，《岩波讲座日本历史》古代篇第3卷第325页。
[13]王仲殊：《关于日本高松家古坟的年代问题》，《考古》1981年第3期第277页。
平安时代(794—1192)
桓武朝的改革与班田制的崩溃
一、迁都平安与桓武朝的改革公元8世纪中期后，由于土地私有化和阶级分化的发展，班田农民大量离开土地逃亡以及庄园的产生，公地公民制和班田制日益动摇。公地公民制和班田制的动摇直接影响到国家的财政收入，进而危及封建集权国家的统治。
公元8世纪末，日本统治阶级适应当时阶级斗争形势，在公地公民制的框框内进行一些有利于缓和阶级矛盾、保证国家收入和巩固统治的有限度改革。公元781年桓武天皇(公元781年—公元808年在位)即位。为了推进改革，他在打倒僧道镜而取得统治实权的藤原种继(公元738年一公元785年)支持下，于公元784年迁都山背国(今京都府中南部)的长冈，离开了贵族和大寺院等守旧势力盘根错节的平城京。守旧势力企图加以阻止，将倡议迁都者藤原种继杀害，但是大伴氏、佐伯氏、丹治比氏等阴谋分子旋即受到严惩。延历13年(公元794年)都城又从长冈迁到山背国的葛野，称平安京(今京都)。从迁都平安至公元1192年镰仓幕府建立的400年期间，史称平安时代。平安时代以后，京都仍是日本的都城，直至明治维新时。
桓武天皇积极维护法制，刷新新地方政治。公元786年制定国郡司考绩条例16条，用以考核地方官吏政绩，打击贪官污吏。延历16年(公元797年)新设勘解由使，责成其严格监督新任国司与前任的交接事宜[注1]，起到整饰地方官纪的作用。另外任用有才能者为郡司，突破谱第禁区，还大力裁减编外国司郡司。
社会经济制度方面也进行了改革。桓武天皇鉴于班田收授制度在其实施上存在着一系列问题，乃将班授时间从6年一班改为12年一班。他还实行贷稻(出举稻)制和改革良贱制度，将出举稻的利率从50％降至30％；公元789年承认良贱之间通婚为合法，所生子女为“良民”。良贱制度修改是从法律上取消奴隶制度的一个重要步骤，在此基础上，10世纪初醍醐天皇统治时期(公元898年—公元929年)终于法律明定废除奴隶制。[注2]
在军制方面，由于公地公民制在瓦解，公民兵制已行不通，延历11年(公元792年)桓武天皇乃废除边境以外各地的征兵制，而代之以从郡司子弟和富裕者中招募的“健儿制”。[注3]桓武朝改革使农民的债务负担和徭役负担相对地有所减轻，奴婢逐步得到解放，这应视为班田农民和奴隶长期以来进行各种形式斗争的另一成果。
桓武朝的改革使封建国家的经济军事实力有所增强，天皇制集权国家的权威得以保持。自公元789年起桓武天皇三次用兵东北虾夷地区，第三次时任命坂上田村麻吕(公元758年—公元811年)为征夷大将军。延历21年(公元802年)田村麻吕率军4万往征，确保了北上川中游胆泽之地，在此筑胆泽城置镇守府；803年又在胆泽城以北筑志波城，从而巩固了这个地区的封建统治。桓武天皇也曾向日本海方面出羽开拓疆土，势力达到能代川流域。
二、磋峨等朝的改革桓武朝以后诸代天皇也进行了改革。搓峨天皇(公元809年—公元822年在位)为加强天皇权力，提高工作效率，对政府机构进行了整顿，设置“藏人”和“检非违使”。这两者都是令里没有规定的官职，故称“令外官”。藏人侍于天皇左右，掌管机密文件，传达天皇沼效。检非违使执掌京都军事、警察、审判事宜。这两个原属临时性的官职后来改为常设，置藏人所和检非违使厅，权限越来越大。随着不断改革，原有许多律令内容已经过时，条文需要不断修改。搓峨天皇命制定“格式”，取年号名《弘仁格式》。“格”是经过修改的律文，式是为律文之应用所做的种种细目规定。淳和朝于天长10年(公元833年)修成养老令官撰注释书《令义解》10卷，统一和固定了令的解释，并具有令的同等效力。清和朝于贞观11年(公元869年)制定《贞观格式》(格12卷，式20卷)，还模仿唐制进一步改进了宫廷仪式。这样，桓武之后的几个天皇企图通过设置令外官和制定格、式，为重建和维持动摇了的律令制作了不懈的努力。
封建统治阶级虽然进行了一些政治改革，但是作为早期封建国家掠夺农民的土地制度——班田制的崩溃仍然是不可避免的。进入公元9世纪，班田制已难以推行，征课庸调已无意义。桓武改革之后，京畿地方从公元810年至公元827年的17年间甚至没有举行过班田，而从公元828年班田到下一次班田(公元881年)更整整经历了53年的岁月。
三、田堵制的出现由于班田制的崩溃，国家为保证财源，便不得不采用新的租赋征课方式，“田堵制”(负名制)于是出现。田堵制就是让较殷实的农户每年承包一定面积耕地的经营，担负纳租责任。这种承包人称“田堵”(亦作“田刀”、“田部”)，所承包的耕地称为“负名”，“田堵”承包耕地每年春天要向国家提出申请书(“请文”)订立契约。田堵制的采用，一方面表明在班田停止后国家力图通过这种方式来阻止土地归农民所有，继续维持土地国有制；另一方面又表明国家在某种程度上承认了8世纪中期以来班田农民斗争的成果，即承认了农民对实际耕作的土地的占有。“田堵”一词似乎就是来源于土地占有者在其所占土地的周围筑堵(墙)的习惯。当然由于规定契约一年一换，说明田堵的这种土地占有还是很不稳定的。随着田堵制的推行，政府征课租赋已不再按照公民户籍上的人头，而是按照登记在土地册上的田堵实际耕种的土地面积了。