始皇帝二十七年，经过一系列的措施，国内反秦势力遭到严重打击，民间因为制度、货币、度量衡的统一经济也开始活跃起来，税收大为提高，国库充盈。
然而就在此时，北方匈奴的威胁却凸显出来。
二十年之前，匈奴首领头曼单于经过连续几年的攻伐，统一了匈奴各部，自称大单于。他趁秦军忙于灭亡各诸侯国，将大部分兵力用于东方，陇西、北地防守力量薄弱，便率兵渡过黄河，占领了德水以南大片的肥沃领土。此后，匈奴占领地距咸阳最近之处仅四百里路程，匈奴骑兵一天便可到达咸阳城下。对大秦造成了很大的威胁。
大秦统一天下后，头曼单于仍然不断出兵骚扰秦国边境，试图进一步扩大版图。
蒙恬灭齐国之后，始皇帝便把他派到北地，命他伺机出击匈奴，夺回河南之地。
蒙恬来到北地之后，巡视了陇西、代郡，发现各地长城年久失修，残破不堪，无法起到防御匈奴的作用，他不得不派大量军队分兵把守。
布置好一切之后，蒙恬亲自率领十万大军自太原出榆林，出击匈奴。此时河南之地的匈奴人数并不多，蒙恬大军连战连捷。然而，就在蒙恬准备合围全歼匈奴军时，探马来报，军中已经断粮，蒙恬大怒，道：“为何会军中断粮？先前不是已经催促运粮了吗？”
探马道：“运量车队在途中遭遇暴雨，山路又崎岖难行，车马都陷于泥淖之中无法自拔，恰巧此时山洪暴发，粮食损失了大半！”
蒙恬长叹一声，不得已下令撤军。
始皇帝得知详情后大怒，下令将负责押运粮草的副将刘和处死。
刘和平日善待士卒，听说他要被处死，纷纷找蒙恬求情。刘和也哭诉道：“蒙将军，此番押运粮草失败都是因为道路难行啊！天气好还能按期到达，一旦碰上大雨，必然误期！”
蒙恬也可怜他的遭遇，但国法难容，只得悻悻的说道：“我当然知道刘将军乃是忠义之人，这不是我要处死将军，实在是法令严苛，陛下又亲下圣旨，哎！”
刘和道：“蒙将军，如果今后能将咸阳至北地的路修好，我刘和死而无憾。只希望我的悲剧不要再次重演！”
蒙恬道：“刘将军请放心我一定上书圣上！”
三日后，刘和被斩首，跟随过他的士卒都悲痛万分，纷纷为他戴孝。蒙恬也可怜他的遭遇，命人将他的尸首收敛埋葬。
蒙恬上书，希望始皇帝修建从咸阳直达北地的大驰道，这样才能保证粮草供给。然而迟迟没有得到答复。
一年之后，蒙恬再次率二十万大军出击，希望一举歼灭匈奴主力，而此次匈奴冒顿太子率军长途奔袭，截断了秦军的粮道，运送粮草的副将战死，导致秦军后勤补给再次出现困难，蒙恬被迫撤军。
其后一段时间，驻守的秦军只能采用防守的方法，匈奴一旦入侵便退入壁垒之中，匈奴骑兵不善于攻城，每次都是抢掠一番后就撤退了。
两次出击都是败于粮草缺乏，蒙恬决定亲自带人探查粮道。
蒙恬一路走来，发现咸阳至北地一路山高水险，道路崎岖，运粮期限短则需要一月，长则两个月，运送的粮草在路上就要消耗大半！而且，道路所经之地，地处偏僻，极易受到攻击，被攻击时由于道路狭窄，护粮军队首位不能呼应，极易被分割歼灭。
蒙恬心道，如果不解决粮道问题，恐怕对匈奴作战难以取胜。于是蒙恬再次向始皇帝上书，分析了粮道的重要性，称道，如果以现有的粮道运送粮草，要保证三十万大军出征所需，至少需要六十万民力运送粮草，另外需要二十万大军沿途护送才能保证万无一失！
始皇帝读罢奏折，受到很大的触动。于是决定亲自北巡探查。但皇帝出巡事关重大，他内心游移不定。
始皇帝首先想到了中车府令赵高，便召见赵高，问道：“如今四海咸服，国库充盈，朕欲巡游四海，看看大秦在朕的治理下是什么样子！卿以为如何？”
赵高一惊，但是他立刻意识到这是自己表现的大好时机，他本人身为中车府令，掌管皇帝出行所需要的车马行仗，皇帝不出行根本都想不起自己。于是极力鼓动始皇帝巡行。
赵高道：“臣听说在宫殿之内是无法治理好国家的，舜帝四处打渔，人民才佩服他的德行；大禹奔走于河道之间，才得到了帝位。四处巡行不是因为他们甘心卑贱，而是因为在出行的时候可以更好的了解当地的风俗民情，地形物产，这对治理国家是不可或缺的！陛下有如此想法，实乃大秦之幸！”
始皇帝听了赵高的话，非常高兴，又召丞相王绾和隗状，问道：“朕欲出咸阳，巡游四方，以了解各地民情，丞相觉得如何？”
王绾闻此，惊出一身冷汗，忙跪倒在地，道：“请陛下三思，如今陛下是万乘之尊，身系天下，不宜轻易出皇宫！”
始皇帝道：“古之圣贤未尝有一生居于一宫之中的，无不四处巡行，遍访民情！这样才能更加了解下情，更好的治理国家！这不一直是你们儒家所主张的吗？”平时王绾一直以儒家的卫道士自居，始皇帝此刻以子之矛攻子之盾。
王绾争辩道：“若在平时，当然可行，但如今四方甫定，盗贼并未完全平息，陛下如果出巡，如遇盗匪惊扰圣驾如何是好？”
“正因如此，朕才要亲自安抚四方，震慑盗匪！”
隗状素来对王绾主张实行儒家治国的方法不以为然，他更倾向于法家治国，向来认为儒家所提出的那些古之圣贤不值得效法，且此时始皇帝心意已决，不会轻易更改，便说道：“王丞相忧虑甚是，陛下出行安全第一，如今六国刚刚平靖，尚未完全臣服，恐有盗匪之徒。但因此就因噎废食实为不智不勇，臣以为陛下可以先在秦国故地巡行，日后再巡行东方。”
始皇帝见丞相支持自己巡游，甚是高兴，道：“此次出巡，本就为考察边患，沿途遍访民情，朕决定巡行陇西、北地，这并非六国故地，应当并无不妥。”
始皇帝顿了一下，又道：“近来朕时常看到关于匈奴入关骚扰的奏报，内心不安，此事紧急，朕已决定一月之后便起驾，你们去准备吧！”
隗状道：“臣遵旨！”
王绾见无法更改，只能附和道：“臣领旨！”