如果这种机构像在俄国或很大程度上像在印度一样，是一种最高权力，那么，就像我在上章所说，它本身就必须培养控制舆论的本领。但是处于目前地位的英国文官有权利和义务发表自己的意见，用不着不择手段地使自己的意志占上风。
文官制度的建立是19世纪英国的一大政治发明，像其他发明一样，是在一个紧迫的实际问题的压力下完成的。自从1783年以来，东印度公司官员的任命方法一直是英国政治中一个重大问题。到那一年，已经看得很清楚，我们不能永远让一个由英国陆、海军维持的大帝国的统治者的任命取决于公司董事们的不负责任的偏爱。
1783年，查尔斯。詹姆斯。
福克斯以他惯有的莽撞态度建议快刀斩乱麻，使印度官员的任命成为议会任命权的一部分；他和诺思勋爵的印度法案被挫败，这不仅是因为乔治三世固执而肆无忌惮，而且还因为——
185第三章
关于官员的思考371人们感到他们的提案中包含着巨大的政治危机。事实上，这个问题只能用一个新的办法来解决。使董事们宣誓诚实地任命官员的办法证明是无用的，而董事们任命的人必须在海莱贝里受专门训练的规定虽然比较有效，但是任命权的主要弊病还是没有触及。
因此，早在1833年，麦考莱为更新和修正公司章程而提出的政府法令就含有一个条款，规定东印度的陆海军官学校学员的地位应公开竞争。当时董事的势力还很大，足以阻止如此大的一个改革获得实现，但是1853年章程再次修改，竞争制被明确采用，1855年学员进行了第一次公开考试。
与此同时，查尔斯。特里维廉爵士（一位著名的印度文官，娶麦考莱之妹为妻）被要求在斯塔福德。诺思科特爵士的帮助下对国内文官的任命方法进行了调查。他的报告于1854年春发表，是对于上两个世代内形成英国宪法厥功甚大的最出色的国家文件之一。它揭露了财政部公务员铨衡长官将官职分配给议会中那些其表决将被收买或酬谢的议员的做法对现有机构人事的恶劣影响，并建议一切需具备智力条件的职位应一律向那些品行优良、构成当时绅士教育的各项课目竞争考试及格的青年人开放。
但是，建议议员放弃他们自己的任命权，同要求他们取消东印度公司的任命权，是完全不同的一回事。因此，查尔斯。特里维廉爵士在发表他的建议之前，把它送交政府内外许多知名人士阅读，并把他们的极其坦率的回答印在附录里。
提意见的人大多认为这个建议是绝对行不通的。这仿佛——186471第二部分
进步的希望是政治世界中闯进了一个从另一个宇宙来的因果方案，好比向证券交易所提议当天的股票价格应由祈祷和拈阄来确定。
例如，教育部常务大臣林根在《关于文官系统的报告和文件》中写道："鉴于官职任命权事实上是权力的一个因素，而绝对不是一样虚无飘渺的东西；鉴于我国人民有悠久而极其宝贵的政治较量习惯，其中分享官职被认为是斗争的正当奖赏；鉴于在社交上、日常生活中以及在唐宁街，身分和财富（这是事实，无论我们喜欢与否）左右许多事情，我们的思想方式和行为方式莫不按照这个认识进行；鉴于这一切，我要慎重行事，决不会贸然劝告在文官系统中进行您本人和斯塔福德。诺思科特爵士所建议的这样一场革命。"殖民部的詹姆斯。斯蒂芬爵士说得更直截了当："我认为，我们生活在其中的世界还没有完全道德化，接受不了这样一个严峻的道德方案。"几年后，当讨论印度军队中的官职实行竞争时，维多利亚女皇（或艾伯特亲王借女皇之口）表示反对，认为它"把君主贬低为仅仅是一台签署机器".
①然而，1870年，特里维廉的报告发表16年之后，格莱斯顿颁布命令，在整个英国文官系统实行公开竞争，这个命令几乎没有遭到批评和反对；英国议会政体的一个最重要职能确实贬低为"仅仅是一台签署机器"了。
此举之所以成为可能，是因为政治气氛发生了变化，其原因是英国历史上最饶有趣味的问题之一。一个原因是很明①《维多利亚女王传》第3卷第377页——
187第三章关于官员的思考571显的。
1867年，德比勋爵的"改革法"突然把下院的最终控制权从市的"十镑户主"转到工人手里。
老的"统治阶级"可能感到他们的官职任命权已保持不了多久，让这种权力留在一个独立的文官委员会（像一个瞎眼的正义女神那样解释大自然的裁决）手里，要比留在施纳德霍斯特先生已经在着手组织的那些可怕的"地方议员会议决策委员会"手里安全得多。
但是，人们可以看出比选举权易手更深刻的变化原因。
从克里米亚战争到1870年的15年在英国是一个思想极为活跃的时期，在这个时期内，少数几位像达尔文或纽曼那样头脑敏锐的思想家所作的结论已经被许多杂志作者、宣传者和诗人讨论过，并广为传播。一个概念逐渐占上风：无论是在政界还是在别处，实现我们的宗旨的力量最终必须依靠严肃而持久的思考，而不是依靠舆论。
1850年，卡莱尔曾经发问："民主一旦演变为备有投票箱之类东西的选举权，它能否自然而然地完成从虚到实的有益的全面转变？"并且回答道："你的船是不能靠它的绝妙的选举计划绕过合恩角的。船员们可以在甲板上下以最和谐、精致的立宪方式投票表决这件事或那件事，但是船要绕过合恩角却会发现一系列已被古老的自然力投票赞成并严格规定的条件，自然力对你如何投票表决完全不放在心上。如果你能靠投票或不投票弄清那些条件，并勇敢地顺应，你就能绕过合恩角；如果你不能，狂风就会把你吹回原地。"到1870年，卡莱尔的教诲已从奇谈怪论变成滥调。
在这——188671第二部分进步的希望个转变过程中，最重要的一个影响乃是自然科学的发展。例如，1870年，赫胥黎的《非宗教家的宗教谈》编成出版。
1850年不能理解卡莱尔的虚与实之间区别的人们，不会不理解赫胥黎关于生和死的论述，赫胥黎将生和死比作和一个从来不出错的无形对手下的一局棋。赫胥黎的非个人的科学在绕合恩角航行中似乎比卡莱尔的个人的和概念的英雄更有用处。
但是，竞争性文官制既经发明和采用，就脱离它在其中产生的严峻而困难的思想领域，而在我们的习惯性政治心理中生根。我们现在半无意识地把文官制想像为一个不变的事实，其优缺点要么全盘接受，要么全盘否定。公开竞争也同样成了一个"原则",被理解为应用于已经应用的官职，而不能应用于其他官职。因此，如果我们要对这个问题进行卓有成效的思考，当前最要紧就是破除我们头脑中的这种想法，回到变化无穷的世界去。