夫立法者国家之意志也。就一人论之，昨日之意志与今日之意志，今日之意志与明日之意志，常不能相同。何也？或内界之识想变迁焉，或外界之境遇殊别焉，人之不能以数年前或数十年前之意志以束缚今日，甚明也。惟国亦然。故必须常置立法部，因事势，从民欲，而立制改度，以利国民。各国之有议会也，或年年开之，或间年开之，诚以事势日日不同，故法度亦屡屡修改也。乃吾中国，则今日之法沿明之法也，明之法沿唐宋之法也，唐宋之法沿汉之法也，汉之法沿秦之法也。秦之距今，二千年矣，而法则犹是。是何异三十壮年，而被之以锦绷之服，导之以象勺之舞也。此其敝皆生于无立法部。君相既因循苟且，惮于改措，复见识隘陋，不能远图；民间则不在其位，莫敢代谋。
如涂附涂，日复一日，此真中国特有之现象，而腐败之根原所从出也。
彼祖述荀卿之说者曰：但得其人可矣，何必龂龂于立法。
不知一人之时代甚短，而法则甚长；一人之范围甚狭，而法则甚广；恃人而不恃法者，其人亡则其政息焉。法之能立，贤智者固能神明于法以增公益，愚不肖者亦束缚于法以无大尤。
靡论吾中国之乏才也，即使多才，而二十余省之地，一切民生国计之政务，非百数十万人不能分任也，安所得百数十万之贤智而薰治之？
既无人焉，又无法焉，而欲事之举，安可得也？夫人之将营一室也，犹必先绘其图，估其材，然后从事焉。曾是一国之政，而顾一室之不若乎？
近年以来，吾中国变法之议屡兴，而效不睹者，无立法部故也。
及今不此之务，吾知更阅数年、数十年，而效之不可睹，仍如故也。
今日上一奏，明日下一谕，无识者欢欣鼓舞，以为维新之治可以立见，而不知皆纸上空文，羌无故实。不宁唯是，条理错乱，张脉偾兴，宜存者革，宜革者存，宜急者缓，宜缓者急，未见其利，先受其敝。无他，徒观夫西人政效之美，而不知其所以成其美者，有本原在也。本原维何？
曰立法部而已。
第二节论立法行政分权之理立法、行政分权之事，泰西早已行之，及法儒孟德斯鸠，益阐明其理，确定其范围，各国政治，乃益进化焉。
二者之宜分不宜合，其事本甚易明。人之有心魂以司意志，有官肢以司行为，两各有职而不能混者也。彼人格之国家，何独不然。虽然，其利害所存，犹不止此。孟德斯鸠曰：“苟欲得善良政治者，必政府中之各部，不越其职然后可。然居其职者往往越职，此亦人之常情，而古今之通弊也。故设官分职，各司其事，必当使互相牵制，不使互相侵越。”又曰：“立法、行法二权，若同归于一人，或同归于一部，则国人必不能保其自由权。何则？两权相合，则或借立法之权以设苛法，又借其行法之权以施此苛法，其弊何可胜言！如政府中一部有行法之权者，而欲夺国人财产，乃先赖立法之权，豫定法律，命各人财产，皆可归之政府，再借其行法之权以夺之，则国人虽欲起而与争，亦力不能敌，无可奈何而已”云云。此孟氏分权说之大概也。
孟氏此论，实能得立政之本原。吾中国之官制，亦最讲牵制防弊之法，然皆同其职而提掣肘之，非能厘其职而均平之。如一部而有七堂官，一省而有督、有抚、有两司、有诸道，皆以防侵越、相牵制也。而不知徒相掣肘，相推诿，一事不举，而弊亦卒不可防。西人不然。凡行政之事，每一职必专任一人，授以全权，使尽其才以治其事，功罪悉以属之，夫是谓有责任之政府。若其所以防之者，则以立法、司法两权相为犄角。
（司法权别论之。）立法部议定之法律，经元首裁可，然后下诸所司之行政官，使率循之。行政官若欲有所兴作，必陈其意见于立法部，得其决议，乃能施行。其有于未定之法而任意恣行者，是谓侵职，侵职罪也；其有于已定之法而奉行不力者，是谓溺职，溺职亦罪也。但使立法之权确定，所立之法善良，则行政官断无可以病国厉民之理，所谓其源洁者其流必澄，何此一一而防之。故两者分权，实为制治最要之原也。
吾中国本并立法之事而无之，则其无分权，更何待言。然古者犹有言：“坐而论道，谓之三公，作而行之，谓之有司。”亦似稍知两权之界限者然。汉制有议郎，有博士，专司讨议，但其秩抑末，其权抑微矣。夫所谓分立者，必彼此之权，互相均平，行政者不能强立法者以从我。若宋之制置条例司，虽可谓之有立法部，而未可谓之有立法权也。何也？其立法部不过政府之所设，为行政官之附庸，而分权对峙之态度，一无所存也。唐代之给事中，常有封还诏书之权，其所以对抗于行政官使不得专其威柄者，善矣美矣；然所司者非立法权，仅能摭拾一二小故，救其末流，而不能善其本也。若近世遇有大事，亦常下大学士、六部、九卿、翰詹、科道、督抚、将军会议，然各皆有权，各皆无权，既非立法，亦非行政，名实混淆，不可思议。故今日欲兴新治，非划清立法之权而注重思之，不能为功也。