为何讲制度的书，必称为“通”？这因中国正史照惯例是分代编纂的，即所谓断代史，如《汉书》、《晋书》、《隋书》、《唐书》等。如将断代史连贯起来逐年合并叙述，则变为编年史，如司马光之《资治通鉴》，此通字寓有编年通贯之意。但历史上的事件可以编年通贯，也可断代划分。如秦代完了，接着有汉代，汉代结束，接着有魏晋南北朝。此等朝代更迭，即成中国历史上之时代划分，此在第一讲已讲过。但中国历史上的政治制度，则自古迄今，却另有其一种内在的一贯性。在此一贯中，有因有革，其所变革处虽不少，但亦多因袭前代仍旧不改的。直到今天，亦仍还有历史上的传统制度保留着。这证明，中国历史上的政治制度，有许多有其巨大的魄力，可以维持久远而不弊。因此遂为后世所传袭，此即中国历史传统一种不可推翻的力量与价值之具体表现。因此中国人把此项专讲政治制度的书，也称为通史了。
我们研读中国史，普通是先读编年史，再分期转治断代史，然后再来研究制度方面的通史。其实在二十四史中，本也包含有专讲制度的一部分。在《史记》中称“书”，如《平准书》、《封禅书》等。到《汉书》改称“志”，《汉书》共有“十志”，都属讲制度方面的。以后历代正史中多数有“志”，或有“书”，这些志与书，因其讲的是制度方面，比较专门，普通读历史的往往忽略过，不仔细去研究。不如《资治通鉴》这一类专讲人事方面的历史，大家能读。其实我们要学历史，政治制度方面这一项，亦非通不可。清代阮元曾说过，一个人不读二通，即不得谓之通人与通学。彼所谓二通者，一指《通鉴》，即编年通史。另一部指《文献通考》，即指讲政治制度方面的专门史。这亦是说，要学历史，不可不通制度之意。
二
我们讲到中国历史上的政治制度，大体可划分为两段落。前一段落为秦以前的封建政治，后一段落为秦以后之郡县政治。封建政治结束，即为中国古代史之结束。此一分法，显然又与西方历史不同。在西方历史上，并无此两种政治制度之分别与存在。而中国的政治制度则显见有此大划分。这亦证明我上讲所说，每一国家民族的历史，必有其特殊性，必有其与其他国家民族的历史不同之处之一说法了。中国历史自有其与其他国家民族不同之特殊性，而最显见者却在政治上。亦可说中国民族性擅长政治，故能以政治活动为其胜场。能创建优良的政治制度来完成其大一统之局面，且能维持此大一统之局面历数千年之久而不败。直到今天，我们得拥有这样一个广土众民的大国家，举世莫匹，这是中国历史之结晶品，是中国历史之无上成绩。因此研究中国史，该特别注意其政治制度之一面。中国历史，二千年前是封建政治，后二千年是郡县政治。从前的中国人，人人俱知，但到现在的中国人，对此分别，却有些不明白了。近人好说封建社会，其实今天所谓的封建社会，乃是西方历史上的产物，只因中国人拿自己固有的“封建”二字，来翻译西方历史，遂有此一名词，以至中西双方混淆不明，这实在是不妥的。
中国在西周初年，周公创出了一套封建制度。其实这一套制度，本是连接着周公以前夏、商两代的历史传统而来。只是经周公一番创作，而更臻完美。此一套制度，其实即是把全国政制纳归于统一的制度。自天子分封诸侯，再由诸侯各自分封其国内之卿大夫，而共戴一天子，这已是自上而下一个大一统的局面。我们该称此时期为封建之统一。在西洋历史上的封建社会，则是在下面，不属上层的。罗马帝国崩溃了，各地乱哄哄，没有一个统一的政权。社会无所依存，于是一班人相率投靠小贵族，小贵族们又各自投靠依附于大贵族。他们在政治要求上，亦同样希望有一统一政权，但却无法实现。譬如筑宝塔，由平地筑起，却没有结顶。在他们那时期有所谓神圣罗马帝国一名称，则只是一理想，一空中楼阁，在人心想像中的一个影子组织而已。因此中西历史上之所谓封建，原是截然不同之二物。可惜我们今天没有人来详细写一部周代封建制度的书。事实上在今天来写此书却不易，因关于此方面的材料，大都不在历史书中，而分散在古代的经书中。今天我们大学开科设系，有史学，无经学。经学更少人研究，因此此项历史上重大的专门题目，竟难觅位胜任愉快的人来撰写。
周室东迁，封建制度濒临崩溃，乃有五霸乘时而起。据《春秋左传》中记载，当时各地诸侯，为数不下两百。在当时，国与国间种种交涉来往，仍多少遵守着周公所定封建制度下的一切礼文来维系。此种礼文，在当时乃为霸业所凭。若无此种种礼，霸业亦无法出现。此种种礼，若用近代新名词说之，实即是一种国际公法。我们可以说，中国之有国际公法，系在距今二千五六百年前。在清末，曾有人依照西方所谓的国际公法，来和春秋时代诸侯各国间种种交际来往的礼文作比较，写一书，名《春秋时代的国际公法》。当时着过与此相类之书的，也不止一人。可惜此等书今俱亡佚难觅。客岁本人赴美讲学，途径旧金山，晤华侨某君，彼正亦有意欲写此书，闻已积有成稿，惜未能一读其内容。窃以为此等比较研究，实非穿凿附会。在中国，实自有那时一套国际间共同遵守之礼法，以之与近代西方的国际公法乃至联合国宪章等相互对比，虽古今时代不同，然双方不妨各有短长优劣。好在《左传》全书俱在，人人可以把来作参证。
我们通常说中国自秦汉以下是统一之开始，其实此说亦宜修正。西周以下，中国早已具有统一规模了。只是那时是封建政治下的统一，而秦汉以后乃是郡县政治下的统一。虽其间有些不同，到今天民国时代还存在，中国之永为一统一国，此项政治制度实贡献过其甚大之绩效。
三
讲到此，有一问题须提出。即秦汉以下的中国，早非封建，而改行郡县制度了。但秦汉以下人，仍崇拜周公孔子所订之封建制度的人物，何以秦代大一统以后，封建制度彻底消灭，而周公孔子仍受当时人崇拜？此问题之解答，首当注意到中国历史文化之传统性，政治制度则只是其中之一例。秦以后之政制，有许多精义，仍沿袭周制而来，直至近代皆然。但最近的我们，接受西方学说影响，遂若西周封建制度一无是处。而秦以下之政府，则只以“君主专制”四字目之。这因依照西方人说法，谓凡国体，可分为民主与君主。凡政体，可分为专制与立宪。于是谓世间政体不外三型：一、君主专制；二、君主立宪；三、民主立宪。但中国传统政制，自秦以后有君主，无宪法，而又非专制。此项政体，实无法将之硬归纳入西方人所定的范畴格式之内。若我们不能确切抉发出中国历史之特殊性，而处处只照西方人意见，把中国史硬装进去，则中国历史势成一无是处。无怪近代的中国人，对自己历史传统如此轻漠不关心，而又有人竟抱深恶痛疾的态度来对待国史呀。
讲至此，忆起三十多年前，本人在北京大学历史学系开讲中国政治制度史一选修课，当时史学系学生多不愿修习此课。彼辈认为此刻已是民主时代，开这门课，对时代来讲没有意义。后来还是北大法学院同学，受了该院院长及政治系主任的忠告，劝他们说，你们学的都是西方的政治制度，不妨也知道一些中国以往的，来作比较。因此他们倒有许多人来选修此课。开讲既久，文学院历史学系学生也多来旁听，挤满了一讲堂。这是三十多年前的事，到今天研究历史的，已颇多知道中国历史上传统政治制度之重要，在此方面出版的着作与论文也日见增加，与我当时在北大开课时情形，显然有甚大的不同了。
四
此刻要来讲中国历史上政治制度之传统与沿革，兹事体大，殊非一小时之讲演所能叙述。不得已，我想约略扼要举出几点来作例。最重要的，是秦以下的宰相制度，此乃中国政府组织中极特殊的，在西方历史上很少有同样的制度堪与相比。我们可以说，中国自秦以下，依法制言，是王权相权骈立并峙的。王室与政府有分别，自秦以下，早有此观念，而且此观念极为清晰。王室世袭，表示国运之绵延。宰相更迭，则为政事之时新。在制度上，并未能像现代英国般，把来很严格地划开。中国人并不认为一国之元首君主只许挂一空名，绝不许预问政治。因此君权与相权间，一面有许多融通，另一面亦可有许多纠葛。即如诸葛武侯《出师表》，其中有云：“宫中府中，俱为一体”。宫即指皇宫言，府即指政府言。可见在中国传统制度及传统观念下，此宫、府两机构是有分别的，而又可调和融通的。像法国路易十四所谓“朕即国家”之说，在中国传统意见下，绝难认许。中国自秦迄清，大体说来，政府均设有宰相。最低限度说，在明以前是显然有宰相的。明代废宰相，但仍有内廷与外朝之分别。其间细节虽有变动，但大体制则沿袭不改。宰相以下，政府百官，在中国历史上称为“职官”，或称官职。西方论政重权，中国论政重职。一官即有一职，职官即是政府组织中之职位分配。我们此刻称“君权”“相权”云云，实由西方观念来。实际中国政府仅有职位之分，无权力之争。中国人称权，乃是权度、权量、权衡之意，此乃各官职在自己心上斟酌，非属外力之争。故中国传统观念，只说君职相职。凡职皆当各有权衡。设官所以分职，职有分，则权自别。非在职位之外别有权。中国史有职官制，君亦一职，仅在百官之上，非在百官之外。又乌得有西方人之所谓君权专制。在中国，权在职之内，非有权始有职。此层分辨极重要，惜乎我在此刻不能畅为发挥。